FONID: La Justicia rechazó acción de amparo presentada por una docente
El Dr. Juan Francisco Malvasio, vocal de Juicio y Apelaciones N° 9 resolvió no hacer lugar a la acción de amparo interpuesta por una docente, quien por derecho propio y con patrocinio letrado, promovió ese acto jurídico contra el Consejo General de Educación y el Gobierno de Entre Ríos.
La educadora solicitaba que “se condene al pago del adicional Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID) correspondiente al mes de marzo del cte. año -código N° 84 de su recibo de sueldo-, correspondiente al mes de marzo de 2024, y que conforme cronograma de pagos debió efectivizarse el 06/04/2024, con expresa imposición de costas a cargo de las demandadas; considerando que la falta de pago viola las garantías constitucionales consagradas por la Constitución Nacional (arts. 14 bis, 16 y 17)”.
El magistrado consideró la misma “inadmisible en los términos de los arts. 3 inc. ‘A’ de la Ley N° 8369 y 56 de la Constitución Provincial, en cuanto existen medios judiciales más idóneos para garantizar la restitución de los derechos alegadamente vulnerados”.
La docente de Nivel Medio en actividad dependiente del Consejo General de Educación de la Provincia de Entre Ríos presta sus servicios en un establecimiento sito en Raíces Oeste, Departamento Villaguay, contando con una antigüedad de siete (7) años y ocho (8) meses a la fecha.
En su presentación judicial sostuvo que desde su inicio en la actividad educativa ha percibido en forma mensual, normal y habitual su salario, el cual está conformado por todos y cada uno de los códigos que integran su recibo de haberes; y que, al abonarle el día 06/04/2024 los haberes del mes de marzo del cte., “se omitió y no se pagó el adicional denominado Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID), que estaba instrumentado en su recibo de haberes con el código N° 84”.
Así, denunció que este adicional representa un porcentaje que significa estimativamente un quince por ciento (15%) de sus haberes, sosteniendo “las dificultades económicas que le ha generado su eliminación, profundizando aún más la problemática salarial que atraviesa como docente provincia”.
Lesión de derechos
La educadora, agregó que la falta de pago del incentivo en cuestión le ha ocasionado “dificultades para atender los requerimientos más elementales de una vida digna, tanto propia como de su núcleo familiar”.
Argumentó igualmente que la conducta estatal desplegada resulta “manifiestamente arbitraria y conculcatoria de la garantía de la inviolabilidad de la propiedad y el principio de igualdad, contradiciendo claras normas plasmadas en leyes de orden público como así también en nuestra Carta Magna”.
De tal manera, entiende que “surge una lesión por parte de la Administración Pública Provincial a un derecho garantizado constitucionalmente, que irroga un serio y grave perjuicio moral y material, quedando comprendido en el art. 1° de la Ley 8369”.
Continuando con el desarrollo argumental, puso en conocimiento que “el adicional denominado Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID) fue creado por la Ley Nacional de Emergencia N° 25.053 del 18/11/1998 –prorrogada por Ley N° 25.919- como un fondo de crisis, destinado a docentes de escuelas oficiales y de gestión privada subvencionadas de las provincias, cuyo art. 13 establece que dichos recursos serán destinados a abonar una asignación especial de carácter remunerativo por cargo, que se liquidará mensualmente y exclusivamente a los agentes que cumplan efectivamente función docente”.
Y amplió que “el Decreto 878/99, que reglamentó esa disposición, determina que esa asignación especial tendrá carácter remunerativo no bonificable estando sujeta únicamente a los aportes y contribuciones con destino a la obra social sindical y cuota sindical”.
Agregó que “el Anexo a la Resolución N° 102/99 del Consejo Federal de Cultura y Educación en igual sentido, lo califica como remunerativo pero lo exime de computar para aportes y contribuciones previsionales”.
“FONID forma parte del salario”
Exponiendo distintos decretos y aludiendo a la Ley Provincial N° 9225, la docente aclaró su deseo de dejar establecido que como objeto de la pretensión, “no se discute aquí si el adicional en cuestión debe ser incorporado al sueldo básico, ni si tiene carácter remunerativo o no, o si bonifica a no para el cálculo de la antigüedad”.
En este sentido resalta que “lo único que se trae a juicio es que el Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID) forma parte del salario, por haberse incorporado a la remuneración con carácter de habitual, permanente y definitivo, porque ello surge indubitable del texto de la N° 9225, art. 2, así como el hecho de que se abona a los docentes desde hace más de veinticuatro (24) años, y en particular a la actora desde hace siete (7) años y siete (7) meses; con lo cual se desprende que -concluye- el adicional en cuestión excede en demasía la intención de que fue creado como “fondo de crisis”, teniendo carácter de definitivo y permanente”.
Destacó que “el Estado nacional, por su parte, no es el empleador y por lo tanto no es parte de la relación de empleo público entre la accionante y las demandadas”.
De igual manera expresó que “surge de manera indubitable que el Consejo General de Educación y el Estado Provincial no revisten el ‘rol’ de meros intermediarios, que se limitan a trasladar a los sueldos de sus docentes los fondos que gira el “stado nacional, sino que resultan ser los responsables de liquidar y pagar los importes que corresponden al rubro reclamado”.
Ofreciendo y acompañando prueba la docente planteó la inconstitucionalidad e inaplicabilidad del DNU 280/24, publicado en el Boletín Oficial el 26/03/24, y en cuyo anexo número 1 dispone quitar y eliminar del presupuesto los recursos previstos en el
Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID), “afectando y lesionando de esa manera derechos adquiridos e incorporados al patrimonio de la amparista de manera definitiva”.
DNU “inconstitucional, inconvencional, anmti-derechos y violatorio”
De tal modo, considera al respecto que “el mismo es inconstitucional, inconvencional y, por añadidura, anti-derechos, violatorio desde un inicio de los Arts. 1, 14 bis, 29 y 99 inc. 3 de la Constitución Nacional”.
Por otra parte, entre numerosos manifiestos, refiere que con “el dictado del DNU 280/24 el Estado nacional dejó de contribuir al financiamiento del sistema educativo de las provincias. Y que, en este sentido, tanto la Ley de Financiamiento Educativo N° 26.075
como la Ley de Educación Nacional N° 26.206 son dos instrumentos legales sancionados con anterioridad, en los que se ha consagrado que dentro del territorio nacional, la Educación es considerada un bien público, una prioridad nacional, y sobre todo una política de Estado”.
Tras citar jurisprudencia que considera aplicable, requirió que se declare “la inconstitucionalidad y nulidad absoluta e insanable del Decreto de Necesidad y Urgencia N° 280/24 y de toda normativa o acto que derive de su vigencia o que fuera dictado en su
Cumplimiento, realizando reserva del caso Federal, y solicitando formalmente que se dicte Sentencia acogiendo la demanda en todas sus partes, con costas a la contraria”.
Inadmisible e improcedente
Los Dres. Conrado Antonio Lamboglia y Diego Maximiliano Barrera, abogados apoderados del Consejo General de Educación (CGE), solicitaron la inadmisibilidad e improcedencia de la acción.
En un primer orden de ideas, plantearon declinatoria por competencia, al considerar que no resulta competente la jurisdicción de la Provincia de Entre Ríos en virtud que de los antecedentes del mismo indican que corresponde la intervención de la Justicia Nacional; argumentando que sin perjuicio de que dicha figura no se encuentra regulada en la Ley de Amparos de La Provincia de Entre Ríos, la misma se aplica por remisión de la propia Ley al Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia.
Al respecto citaron normativa y sostuvieron que “la acción fue planteada de forma improcedente, por lo que solicitan el rechazo de la misma”.
Por otra parte, plantearon excepción de la falta de legitimación pasiva como defensa de fondo, citando la ley Nacional No 25053 arts. 1o, 10, 11, 18; ley No 26075 arts. 1°, 9,11, realizando un análisis sobre ello y considerando que no es su representado quien se encuentra legitimado para llevar adelante las medidas solicitadas por la actora, menos aún para inmiscuirse en materia ajena a su competencia, ya que -agrega-, no tienen facultad para legislar sobre las acciones realizadas por terceros.
En consonancia con ello, sostuvieron que “de no hacerse lugar a esta defensa, se estaría ante una decisión judicial de imposible cumplimiento desde el punto de vista jurídico”.
Al respecto concluyeron diciendo que la acción debería ser planteada contra el Ministerio de Cultura y Educación y la Comisión Bicameral del Congreso de la Nación, debiendo rechazarse el presente amparo, con costas a la contraria.
Continuando con su informe, el CGE solicitan que, atento que el Estado Nacional no transfirió a la Provincia de Entre Ríos los fondos correspondientes al Fonid durante el año 2024, se ordene su citación en estos autos para que, en el supuesto de eventual sentencia condenatoria contra su mandante, el veredicto le resulte oponible al Gobierno Nacional, posibilitando las reclamaciones a que hubiere lugar.
Caducidad
Por otra parte señalaron que el Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID) fue creado por la ley No 25.053 el 18 de enero de 1998 y que esta ley tenía prevista una vigencia de 5 años y se fue actualizando mediante decretos y otras leyes, como la Ley de Financiamiento Educativo.
Que la última actualización se hizo vía Decreto de Necesidad y Urgencia N° 88 del 1° de enero de 2022, y establecía una vigencia de 2 años. Con lo cual dicho fondo caducó el 1° de enero de 2024.
Recursos del FONID creados y abonados por el Estado nacional
Los letrados reafirmaron que la Ley Nacional N° 25.053, reglamentada parcialmente por Decreto N°878/99, creó el Fondo Nacional de Incentivo Docente. Que el mismo no es un adicional creado ni sustentado por las Provincias, sino que en su liquidación y pago interviene principalmente el Estado Nacional (que debe realizar la transferencia de fondos) y las jurisdicciones locales como intermediarias (que trasladan esa suma en un código de los haberes), todo mediante un mecanismo complejo que se encuentra legalmente regulado.
Refirieron que resulta equivocado el alcance que la actora le otorga a la Ley Provincial N° 9225, cuyo art. 2° transformó en presuntamente “definitivos” los pagos de la asignación extraordinaria efectuados en virtud de los Decretos N° 784/99 MEOSP y N° 4008/99 MEOSP, máxime tratándose de un adicional creado y abonado por la administración Nacional. Dicho adicional no mutó ni se modificó el obligado a su pago, como tampoco su condición de excepcional.
Seguidamente analizaron diversas normas del sistema presupuestario, para concluir diciendo que los recursos para atender el Fonid provienen ciento por ciento del Estado Nacional y no de la Provincia de Entre Ríos.
Traslado a Fiscalía e inadmisibilidad
A su vez, en virtud del traslado del art. 8 de la Ley 8369, conferido a la Fiscalía de Estado, se presenta el Sr. fiscal de Estado de la Provincia de Entre Ríos, Dr. Sebastián M. Trinadori, en representación del Estado provincial y la Dra. Adriana A. Abrigo, abogada, integrante del cuerpo de profesionales de la Fiscalía de Estado, acompañando copia de Poder General
que acredita que la Dra. Abrigo es legal apoderada del Superior Gobierno de la Provincia de Entre Ríos, y solicitan el rechazo de la acción de amparo, con expresa imposición de costas a la parte actora.
Los precitados letrados desarrollaron sobre inadmisibilidad de la vía escogida conforme el artículo 3° de la ley N° 8369 y la existencia de procedimientos ordinarios idóneos y eficaces para la protección de los derechos cuya lesión invoca la actora, aquí resaltan que la amparista refirió que la eliminación del adicional invocada no solo la afectaría de manera personal, sino que también involucraría a un colectivo de trabajadores, arrogándose -a criterio de esa parte- una suerte de representatividad del sector al cual pertenece y propiciando que su acción sea “punta de lanza” para resolver una discusión sumamente compleja que la trasciende; siendo el procedimiento idóneo para resolver el conflicto el regulado por la Ley Provincial N° 9624, que actualmente se encuentra en trámite con intervención de la asociación gremial docente que representa a la amparista.
Operatoria compleja
En la misma línea plantearon la necesidad de mayor amplitud de debate y prueba; considerando que la operatoria para el pago de la referida asignación especial es compleja, y su análisis excede ampliamente el carácter sumarísimo de la acción de amparo articulada.
Atento la naturaleza del reclamo, resultaba aplicable la Ley Provincial N° 9624 que contiene previsiones específicas y un procedimiento especial establecido al efecto.
Desarrollaron el marco normativo nacional, local y presupuestario que regula el Fondo Nacional de Incentivo Docente y soslayaron que es incorrecto entender que las provincias “pagan” el Fonid como si fuera una obligación propia, ya que, en rigor de verdad, el mismo fondo fue creado por jurisdicción nacional, su autoridad de recaudación es el Estado Federal, el giro se produce por la Nación y, si todo este andamiaje funciona correctamente, Entre Ríos lo recibe y traslada a los haberes docentes.
“Esta es la única interpretación posible de un mecanismo cuyo pago está sujeto a las ‘disponibilidades’ del Tesoro nacional, según su propia creación establece”, pusieron de relieve y consignaron que “Entre Ríos es intermediaria de un pago nacional, y no es sujeto obligado a abonar el rubro, si Nación no transfiere los fondos”.
Por otra parte adujeron inexistencia de “ilegitimidad manifiesta”, exigida por los artículos 1° y 2° de la Ley N° 8369 para habilitar la procedencia de la acción interpuesta.
Entre otros pedimentos descriptos, se solicitó el rechazo de la demanda por inadmisible y/o improponible; y/o se declare abstracta; siempre con costas a la contraria por no haber tenido ningún motivo para litigar.
Instancia adecuada
Delimitada la cuestión a resolver, y analizadas las posturas de las partes, corresponde en primer lugar -previo a ingresar al fondo de la cuestión traída a consideración-, analizar la admisibilidad de la acción interpuesta, a la luz de lo ordenado en el art. 3 de la Ley No 8369 (en adelante LPC).
De este modo, se consideró inadmisible a la luz de lo establecido por el art. 3 inc. “A” de la misma Ley, y 56 de la Constitución Provincial, dado que existen otras vías judiciales más idóneas a la presente acción, para dar cabal solución a la pretensión de la actora.
Así es que se advierte que “la instancia adecuada es la Cámara Contencioso Administrativa, donde incluso puede la actora -en caso que así lo requiera-, interponer medida cautelar para asegurar el derecho que pretende”.
“Por ello encuentro un óbice o valladar procesal que no es otro que el dispuesto por el art. 3 de la Ley de Procedimientos Constitucional, para la admisibilidad de la acción pretendida”, se consigna.
“Es justamente ese artículo el que establece uno de los requisitos de admisibilidad acordes con el carácter excepcional y heroico que tiene el amparo, como así también, con el limitado marco probatorio y de contradicción que tal naturaleza de la acción permite”, añade.
“La dificultad del planteo, amerita que el mismo se pueda resolver con mayor posibilidad de conocimiento, permitiendo que todas las partes puedan alegar y demostrar mediante la producción de pruebas, esto es por la vía ordinaria, -como mencioné- en el fuero Contencioso Administrativo, y no mediante esta vía excepcional, urgente y expedita”, fundamenta el magistrado.
Y destaca: “Sin ánimo de ingresar al fondo de la cuestión, de la mera lectura de los sendos memoriales presentados por las partes, y que fueron reseñados, se advierte que está en litigio el pago de incentivo a través de un código -84-, cuyos fondos provenían del Gobierno Nacional, los cuales dejaron de ser girados, proposición fáctica, reconocida por todos los involucrados en el presente pleito. Ello no hace más que robustecer o reforzar lo que vengo argumentado, en cuanto a que resulta necesario que lo que aquí se pretende sea discutido por las vías ordinarias, y no en este marco acotado como es la acción de Amparo”.
“So riesgo de ser reiterativo la pretensión actoral no puede ser abordada por esta vía excepcional, en virtud de la complejidad y los tópicos a resolver, debido a que -como se dijo- si bien el Fondo de Incentivo Docente -FONID- era liquidado por el Gobierno provincial se advierte de la ley N°-25.053 -que creó dicho incentivo- que los fondos son -o eran- girados por el Gobierno nacional, por lo que determinar si ese código -84- es un derecho que ya adquirió la accionante, requiere de un debate amplio, que esta vía no ofrece”, pone nuevamente de relieve.
Y resalta: “de la Prueba producida se tiene por acreditado que el Gobierno nacional no ha girado los fondos a la provincia de Entre Ríos, conforme surge del informe remitido por el ministro de Haciendas y Finanzas, C.P.N. Julio R. Panceri quien acompaña una planilla rubricada por la C.P.N. Alicia M. Galarraga, informando que la última transferencia del FONID fue en fecha 02 de enero del corriente, correspondiendo a la cuota de diciembre 2023, por esa razón la Provincia no ha liquidado el mismo, resulta evidente que la determinación si ésta última -Estado Provincial- se encuentra obligada a mantener ese código, requiere de un proceso ordinario que habilite a cada una de partes probar su postura, no siendo posible que dicha discusión se puede dar en el marco acotado que prevé la LPC, mediante la acción de amparo”.
Complejidad fáctica y jurídica
“Como vimos, la complejidad fáctica y jurídica del caso excede el limitado marco de apreciación del amparo y ello no se ve desplazado por la urgencia propia de toda cuestión en la que se encuentre en juego el derecho al salario. En segundo lugar, porque siendo ello así, corresponde que la cuestión sea planteada a través de los carriles establecidos en la Ley 7061 ante la Justicia especializada en lo Contencioso Administrativo, que prevé un proceso con posibilidad plena de conocimiento y ejercicio de los derechos de defensa y prueba”, acentuó el juez.
Planteo de inconstitucionalidad
Cabe agregar que al planteo de inconstitucionalidad incoado por la actora en relación al DNU 280/24, el magistrado consideró que no debe expedirse sobre ello, en función que la vía no es la adecuada para tratar los planteos efectuados, por eso la declaración de inconstitucionalidad debe correr idéntico destino, en virtud que lo que se pretende es la inaplicabilidad del mismo, a fin de hacer operativo el reclamo efectuado mediante la acción de amparo interpuesta.
Conclusión
Con todo lo evaluado, se declaró a la presentación de la docente como “inadmisible”, en virtud de la existencia de medios judiciales más idóneos (arts. 3 inc. “a” de la LPC y 56 de la Constitución Provincial), y -consecuentemente- se rechazó la presente acción de amparo contra el Consejo General de Educación y Estado Provincial.
Vale acentuar que en lo atinente a las costas y honorarios, no existiendo razones que justifiquen apartarse de las normas generales que las rigen, deben ser soportadas por la parte actora vencida -art. 20 de la Ley No 8369-.